中国推进“以人为本”新型城镇化，中欧贸易摩擦升温

概览

本篇研报为汇丰银行的中國宏观追踪报告，重点分析了近期中国在民生、贸易及制度改革方面的三大动态。首先，国务院发布关于促进基于常住地提供基本公共服务的意见，标志着“以人为本”的新型城镇化2.0计划启动，旨在通过改善农民工待遇来释放消费潜力。其次，中欧贸易紧张局势升级，欧盟拟出台新的限制性措施，中方表示将坚决反制。最后，国内“反内卷”战役持续推进，强调通过机构改革建设全国统一大市场。此外，报告还解读了4月财政数据，认为支出放缓是季度间的正常节奏调整，而非政策转向。

核心观点

民生与城镇化方面，国务院于5月25日发布意见，要求加强农民工子女教育权利、将非户籍家庭纳入公租房覆盖范围、完善社保参保体系等。这一举措针对的是约1.7亿在城市工作的农民工及其家庭。研报认为，这与以往侧重于将农村劳动力转移至城市以支持制造业和建筑业的城镇化策略不同，新模式将城镇化视为构建强大国内市场和提升消费占GDP比重的关键杠杆。通过“投资于人”，减少农民工的预防性储蓄，从而解锁其消费潜力。财政分配上也体现了这一结构性转变，年初以来一般公共预算支出中用于民生领域的比例有所增加。 贸易方面，中国对欧出口增长及贸易顺差扩大导致 tensions 加剧。欧盟委员会定于5月29日讨论对华新贸易政策，可能出台新的限制措施。此前，欧盟已于5月19日决定将钢铁免税进口配额削减47%，并将配额外关税加倍。商务部表示，若欧盟坚持推行歧视性限制措施，中方将采取坚决的反制措施。值得注意的是，欧盟的行动正从传统的反补贴和反倾销扩展到更广泛的安全议程，如修订《网络安全法》和《工业加速器法案》，这可能影响包括能源相关领域在内的更广泛的中国企业。2025年，电动汽车、锂离子电池和太阳能电池合计占中国对欧出口的8.3%，而欧盟占这些产品出口的约40%。 制度改革与“反内卷”方面，李强总理主持的国务院常务会议重申建设全国统一大市场是高质量发展的核心要求。会议呼吁深化机构改革，优先事项包括产权保护、市场准入规则、公平竞争执法、有效的社会信用体系和市场退出机制。《求是》杂志评论文章指出，“资源能进入”并不意味着“配置良好”，并将人为降低进入成本和扭曲信号的地方行为认定为“内卷”的关键根源，指出地方保护主义和市场碎片化是制度症结。研报认为，虽然短期内行业特定举措可能取得更多进展，但解决地方干扰是中期的最大挑战之一。相关政策语调表明，相关法律修订可能会加速，2026年全国人大立法议程中已包含《政府采购法（修订）》和《招标投标法（修订）》的首次审议。 财政数据方面，4月财政数据显示支出暂时放缓，与投资疲软的景象相呼应。主要拖累来自政府性基金，其中支出同比下降21%，背景是土地出让金大幅下降35%以及地方政府专项债发行的暂时放缓。尽管收入改善，但一般公共预算支出也明显减弱，导致年初至今赤字收窄至1.1万亿元人民币。研报将此解读为政府在第一季度强劲的财政前置支出和健康GDP增长后选择暂停，而非退出支持。如果近期阻力持续，政策反应可能会重新加速债券发行和资金部署。预计今年基础设施投资仍将保持强劲增长动力，得益于“六张网”的新政策推动。

分析框架

研报采用宏观政策跟踪与高频数据验证相结合的分析框架。首先，通过解读国务院及高层会议的政策文本，提炼出“以人为本”城镇化和“反内卷”制度改革的长期战略意图。其次，结合国际贸易动态（如欧盟关税政策、中美峰会信号）分析外部环境的边际变化。最后，通过拆解4月财政收支明细（一般公共预算与政府性基金），区分季节性/节奏性因素与趋势性变化，从而判断财政政策的真实立场。这种从政策定性到数据定量的层层递进方法，有助于厘清短期波动与长期结构转型之间的关系。

方法论与常识提炼

• 宏观经济框架

  结构性财政政策分析

  研报不仅关注财政总支出规模，更深入分析支出结构的变化（如民生领域占比提升），以此判断政府从“铁公基”向“投资于人”的战略转型，这是理解长期消费驱动逻辑的关键。

• 行业/产业分析框架供需框架

  供需框架

  在分析城镇化时，研报隐含了通过改善供给侧（公共服务供给）来释放需求侧（农民工消费潜力）的逻辑，体现了供需互动的宏观视角。

• 竞争与战略框架

  统一大市场与反内卷

  研报将“内卷”定义为地方保护主义和市场碎片化导致的资源错配，提出通过建设全国统一大市场来解决这一制度性根源，这是一种基于制度经济学的竞争环境分析。

关键数据

• 覆盖人群规模约1.7亿人在城市工作的农民工及其家庭，是新型城镇化公共服务覆盖的核心对象
• 欧盟钢铁免税配额削减幅度47%欧盟5月19日决定，并将配额外关税加倍
• 中国对欧出口占比（EV/电池/太阳能）8.3%2025年这三类产品合计占中国对欧出口的比例
• 4月政府性基金支出同比变化-21%受土地出让金大跌35%及专项债发行放缓影响
• 年初至今财政赤字1.1万亿元人民币因支出放缓而收窄

影响与含义

研报认为，新型城镇化2.0计划若能成功实施，将通过减少预防性储蓄显著释放内需潜力，有助于中国经济向消费驱动转型。同时，强大的国内市场也能通过增加进口需求来改善与贸易伙伴的关系。然而，短期内中欧贸易摩擦的升级可能对相关行业（特别是新能源产业链）造成冲击，且欧盟的安全议程扩展意味着风险可能蔓延至更广泛领域。财政支出的暂时放缓不应被误读为政策退坡，基础设施投资仍是今年的重要增长引擎。制度层面的“反内卷”改革若能落地，将有助于优化资源配置效率，但中期面临地方利益博弈的挑战。

风险

• 欧盟出台更广泛的限制性贸易措施，波及更多中国行业
• 地方保护主义和市场碎片化问题难以在中期得到根本解决
• 房地产市场持续低迷导致土地出让金进一步下滑，制约地方财政能力
• 外部贸易环境恶化抵消国内结构性改革带来的红利

后续跟踪

• 欧盟委员会5月29日关于对华新贸易政策的讨论结果
• 中国商务部部长王文涛预计6月下旬访问布鲁塞尔的谈判进展
• 《政府采购法》和《招标投标法》修订案的立法进程
• 后续月份地方政府专项债发行速度及基础设施投资数据